Προσωρινό κείμενο
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (πέμπτο τμήμα)
της 5ης Φεβρουαρίου 2026 (*)
« Αίτηση αναιρέσεως – Πρόσβαση στα έγγραφα – Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 – Άρθρο 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο – Προστασία της διαδικασίας λήψης αποφάσεων – Άρνηση γνωστοποιήσεως εγγράφων όσον αφορά τις ψήφους των κρατών μελών σχετικά με την τροποποίηση του παραρτήματος III του κανονισμού (ΕΚ) 1925/2006 – Κανονισμός (ΕΕ) 182/2011 – Επιτροπολογία – Απόφαση 1999/468/ΕΚ – Κανονιστική διαδικασία με έλεγχο – Ανταναίρεση »
Στην υπόθεση C-540/23 P,
με αντικείμενο αίτηση αναιρέσεως δυνάμει του άρθρου 56 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που ασκήθηκε στις 23 Αυγούστου 2023,
Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη αρχικώς από τον ?. Ciubotaru, την C. Ehrbar και τον A. Spina και στη συνέχεια από την C. Ehrbar και τον A. Spina,
αναιρεσείουσα,
όπου οι λοιποί διάδικοι είναι:
Covington & Burling LLP, με έδρα το Saint-Josse-ten-Noode (Βέλγιο),
Bart Van Vooren, κάτοικος Meise (Βέλγιο),
εκπροσωπούμενοι από τον P. Diaz Gavier, advocaat,
προσφεύγοντες πρωτοδίκως,
υποστηριζόμενοι από το:
Βασίλειο των Κάτω Χωρών, εκπροσωπούμενο από τις M. K. Bulterman, M. H. S. Gijzen και C. S. Schillemans,
παρεμβαίνον στη διαδικασία αναιρέσεως,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πέμπτο τμήμα),
συγκείμενο από τους M. L. Arastey Sah?n, πρόεδρο τμήματος, J. Passer, E. Regan, Δ. Γρατσία (εισηγητή) και B. Smulders, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Szpunar
γραμματέας: A. Calot Escobar
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα, που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 12ης Ιουνίου 2025,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1 Με την αίτηση αναιρέσεως, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί την αναίρεση της αποφάσεως του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 14ης Ιουνίου 2023, Covington & Burling και Van Vooren κατά Επιτροπής (T-201/21, στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, EU:T:2023:333), με την οποία το Γενικό Δικαστήριο ακύρωσε την απόφαση C(2021) 2541 final της Επιτροπής, της 7ης Απριλίου 2021 (στο εξής: επίδικη απόφαση), καθόσον με την επίδικη απόφαση η Επιτροπή αρνήθηκε, βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (ΕΕ 2001, L 145, σ. 43), την πρόσβαση σε έγγραφα σχετικά με τις επιμέρους ψήφους των κρατών μελών στο πλαίσιο διαδικασίας επιτροπολογίας για την τροποποίηση του παραρτήματος III του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1925/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 20ής Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με την προσθήκη βιταμινών και ανόργανων συστατικών και ορισμένων άλλων ουσιών στα τρόφιμα (ΕΕ 2006, L 404, σ. 26), κατά το μέρος που η τροποποίηση αφορά είδη φυτών τα οποία περιέχουν παράγωγα υδροξυανθρακενίου.
2 Με την ανταναίρεσή τους, η Covington & Burling LLP και ο Bart Van Vooren (στο εξής: προσφεύγοντες πρωτοδίκως) ζητούν την αναίρεση της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, κατά το μέρος που το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 είχε εφαρμογή στη συγκεκριμένη υπόθεση.
Το νομικό πλαίσιο
Ο κανονισμός 1049/2001
3 Οι αιτιολογικές σκέψεις 2 και 4 του κανονισμού 1049/2001 έχουν ως εξής:
«(2) Η διαφάνεια εξασφαλίζει μεγαλύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων και, παράλληλα, εγγυάται μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοίκησης έναντι του πολίτη σε ένα δημοκρατικό σύστημα. Η διαφάνεια συμβάλλει στην ενίσχυση των αρχών της δημοκρατίας και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως θεσπίζονται από το άρθρο 6 [ΣΕΕ] και στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
[...]
(4) Ο παρών κανονισμός αποσκοπεί να προσδώσει όσο το δυνατόν πληρέστερη πρακτική ισχύ στο δικαίωμα της πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα και να θεσπίσει τις γενικές αρχές και τα όρια της πρόσβασης αυτής σύμφωνα με το άρθρο [255] παράγραφος 2 [ΕΚ].»
4 Το άρθρο 1 του κανονισμού 1049/2001 προβλέπει τα εξής:
«Σκοπός του παρόντος κανονισμού είναι:
α) να καθορίσει τις αρχές, τους όρους και τους περιορισμούς, για λόγους δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος, που διέπουν το δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου [της Ευρωπαϊκής Ένωσης] και της Επιτροπής (εφεξής “τα θεσμικά όργανα”), όπως προβλέπεται στο άρθρο 255 [ΕΚ], ώστε να εξασφαλίζεται όσο το δυνατόν ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα,
[...]».
5 Το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 3, του κανονισμού 1049/2001 προβλέπει τα εξής:
«1. Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία:
[...]
β) της ιδιωτικής ζωής και της ακεραιότητας του ατόμου, ιδίως σύμφωνα με την κοινοτική νομοθεσία σχετικά με την προστασία των προσωπικών δεδομένων.
[...]
3. Προκειμένου περί εγγράφου που συντάχθηκε από ένα θεσμικό όργανο για εσωτερική χρήση ή που έχει παραληφθεί από ένα θεσμικό όργανο, και το οποίο σχετίζεται με θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει, το εν λόγω θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
Ένα θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση σε έγγραφα που περιέχουν απόψεις για εσωτερική χρήση, ως μέρος συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων εντός του σχετικού θεσμικού οργάνου, ακόμη και αφού έχει ληφθεί η απόφαση, εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 178/2002
6 Το άρθρο 58 του κανονισμού (ΕΚ) 178/2002 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 28ης Ιανουαρίου 2002, για τον καθορισμό των γενικών αρχών και απαιτήσεων της νομοθεσίας για τα τρόφιμα, για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Αρχής για την Ασφάλεια των Τροφίμων και τον καθορισμό διαδικασιών σε θέματα ασφαλείας των τροφίμων (ΕΕ 2002, L 31, σ. 1), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 652/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 15ης Μαΐου 2014 (ΕΕ 2014, L 189, σ. 1), ορίζει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Η Επιτροπή επικουρείται από τη μόνιμη επιτροπή φυτών, ζώων, τροφίμων και ζωοτροφών [...]. Πρόκειται για επιτροπή κατά την έννοια του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 182/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου[, της 16ης Φεβρουαρίου 2011, για τη θέσπιση κανόνων και γενικών αρχών σχετικά με τους τρόπους ελέγχου από τα κράτη μέλη της άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων από την Επιτροπή (ΕΕ 2011, L 55, σ. 13)] [...]».
Ο κανονισμός 1925/2006
7 Το άρθρο 8 του κανονισμού (ΕΚ) 1925/2006, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2019/650 της Επιτροπής, της 24ης Απριλίου 2019 (ΕΕ 2019, L 110, σ. 21), το οποίο φέρει τον τίτλο «Απαγορευμένες ουσίες, ουσίες με περιορισμό χρήσης ή ουσίες υπό κοινοτική διερεύνηση», ορίζει στις παραγράφους 1 και 2 τα εξής:
«1. Όταν μια ουσία, πλην βιταμινών ή ανόργανων συστατικών, ή ένα συστατικό που περιέχει μια ουσία άλλη πλην των βιταμινών ή των ανόργανων συστατικών προστίθεται σε τρόφιμα ή χρησιμοποιείται στην παρασκευή τροφίμων σε συνθήκες που θα επέφεραν την πρόσληψη ποσοτήτων αυτής της ουσίας που υπερβαίνουν κατά πολύ τις ποσότητες που ευλόγως αναμένεται να προσληφθούν υπό κανονικές συνθήκες κατανάλωσης μιας ισορροπημένης και ποικίλης διατροφής ή/και θα συνιστούσε, με άλλο τρόπο, δυνητικό κίνδυνο για τους καταναλωτές, ακολουθείται η διαδικασία του παρόντος άρθρου.
2. Η Επιτροπή μπορεί, ιδία πρωτοβουλία ή βάσει πληροφοριών που παρέχουν τα κράτη μέλη, να λαμβάνει απόφαση που έχει ως αντικείμενο την τροποποίηση μη ουσιωδών στοιχείων του παρόντος κανονισμού, πάντα κατόπιν αξιολόγησης των διαθέσιμων πληροφοριών από την [Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA)] και σύμφωνα με την κανονιστική διαδικασία με έλεγχο του άρθρου 14 παράγραφος 3, προκειμένου να συμπεριλάβει, εάν χρειάζεται, την ουσία ή το συστατικό στο παράρτημα ΙΙΙ. [...]
[...]»
8 Το άρθρο 14 του κανονισμού 1925/2006, το οποίο φέρει τον τίτλο «Διαδικασία επιτροπής», ορίζει στις παραγράφους 1 και 3 τα εξής:
«1. Η Επιτροπή επικουρείται από τη μόνιμη επιτροπή για την τροφική αλυσίδα και την υγεία των ζώων, η οποία έχει συσταθεί με το άρθρο 58 παράγραφος 1 του κανονισμού [178/2002].
[...]
3. Οσάκις γίνεται αναφορά στην παρούσα παράγραφο, εφαρμόζονται το άρθρο 5α παράγραφοι 1 έως 4 και το άρθρο 7 της απόφασης 1999/468/ΕΚ [του Συμβουλίου, της 28ης Ιουνίου 1999, για τον καθορισμό των όρων άσκησης των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων που ανατίθενται στην Επιτροπή (ΕΕ 1999, L 184, σ. 23),] τηρουμένων των διατάξεων του άρθρου 8 αυτής.»
Ο κανονισμός 182/2011
9 Οι αιτιολογικές σκέψεις 6, 10 και 19 έως 21 του κανονισμού 182/2011 έχουν ως εξής:
«(6) Σε αυτές τις βασικές πράξεις οι οποίες απαιτούν τον έλεγχο των κρατών μελών για την έκδοση από την Επιτροπή των εκτελεστικών πράξεων, ενδείκνυται, για τους σκοπούς αυτού του ελέγχου, να συσταθούν επιτροπές οι οποίες θα απαρτίζονται από τους αντιπροσώπους των κρατών μελών και θα προεδρεύονται από την Επιτροπή.
[...]
(10) Θα πρέπει να θεσπισθούν κριτήρια για τον καθορισμό της διαδικασίας που θα ακολουθείται για την έκδοση εκτελεστικών πράξεων από την Επιτροπή. Για να επιτευχθεί μεγαλύτερη συνέπεια, οι διαδικαστικές απαιτήσεις θα πρέπει να είναι ανάλογες προς τη φύση και τις επιπτώσεις των προς έκδοση εκτελεστικών πράξεων.
[...]
(19) Θα πρέπει να διασφαλισθεί η πρόσβαση του κοινού σε πληροφορίες οι οποίες αφορούν τις διαδικασίες των επιτροπών σύμφωνα με τον κανονισμό [1049/2001].
(20) Η Επιτροπή θα πρέπει να τηρεί μητρώο με πληροφορίες σχετικά με τις εργασίες των επιτροπών. Ως εκ τούτου, οι κανόνες που σχετίζονται με την προστασία διαβαθμισμένων εγγράφων και ισχύουν για την Επιτροπή θα πρέπει επίσης να ισχύουν για τη χρήση του μητρώου.
(21) Η απόφαση [1999/468] θα πρέπει να καταργηθεί. Για να εξασφαλισθεί η μετάβαση από το καθεστώς που προβλέπεται στην απόφαση [1999/468] προς τον παρόντα κανονισμό, οποιαδήποτε παραπομπή σε ισχύουσα νομοθεσία στις διαδικασίες που προβλέπονται στην εν λόγω απόφαση, εξαιρουμένης της κανονιστικής διαδικασίας με έλεγχο που προβλέπεται στο άρθρο 5α της απόφασης, θα πρέπει να νοείται ως παραπομπή στις αντίστοιχες διαδικασίες που προβλέπονται στον παρόντα κανονισμό. Τα αποτελέσματα του άρθρου 5α της απόφασης [1999/468] θα πρέπει προσωρινώς να διατηρηθούν για τους σκοπούς των ισχυουσών βασικών πράξεων που παραπέμπουν στο εν λόγω άρθρο.»
10 Το άρθρο 2 του κανονισμού 182/2011, το οποίο φέρει τον τίτλο «Επιλογή των διαδικασιών», προβλέπει στην παράγραφο 2 τα εξής:
«Η διαδικασία εξέτασης εφαρμόζεται, συγκεκριμένα, για την έκδοση:
α) εκτελεστικών πράξεων γενικής εμβέλειας
[...]».
11 Το άρθρο 3 του κανονισμού 182/2011, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κοινές διατάξεις», ορίζει τα εξής:
«1. Οι κοινές διατάξεις που προβλέπονται στο παρόν άρθρο εφαρμόζονται σε όλες τις διαδικασίες που αναφέρονται στα άρθρα 4 έως 8.
2. Η Επιτροπή επικουρείται από επιτροπή η οποία απαρτίζεται από εκπροσώπους των κρατών μελών. Στην επιτροπή την προεδρία ασκεί ο εκπρόσωπος της Επιτροπής. [...]
3. Ο πρόεδρος υποβάλλει στην επιτροπή το σχέδιο εκτελεστικής πράξης που είναι προς έκδοση από την Επιτροπή.
[...]
4. Έως την έκδοση γνώμης από την επιτροπή, οιοδήποτε μέλος της επιτροπής μπορεί να προτείνει τροποποιήσεις και ο πρόεδρος μπορεί να υποβάλει τροποποιημένες εκδοχές του σχεδίου εκτελεστικής πράξης.
Ο πρόεδρος καταβάλλει προσπάθειες να εξεύρει λύσεις που έχουν τύχει της ευρύτερης δυνατής υποστήριξης εντός της επιτροπής. [...]
5. Σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις, ο πρόεδρος μπορεί να λάβει τη γνώμη της επιτροπής μέσω γραπτής διαδικασίας. Ο πρόεδρος υποβάλλει στα μέλη της επιτροπής το σχέδιο εκτελεστικής πράξης και καθορίζει προθεσμία για την έκδοση γνώμης σύμφωνα με το επείγον του θέματος. Κάθε μέλος της επιτροπής το οποίο δεν διαφωνεί με το σχέδιο εκτελεστικής πράξης ή δεν απέχει ρητώς από τη σχετική ψηφοφορία πριν από την εκπνοή της ως άνω προθεσμίας θεωρείται ότι έχει συμφωνήσει σιωπηρώς με το σχέδιο εκτελεστικής πράξης.
[...]
6. Η γνώμη της επιτροπής καταγράφεται στα πρακτικά. [...]
[...]»
12 Το άρθρο 4 του κανονισμού 182/2011, το οποίο φέρει τον τίτλο «Συμβουλευτική διαδικασία», ορίζει τα ακόλουθα:
«1. Οσάκις εφαρμόζεται η συμβουλευτική διαδικασία, η επιτροπή διατυπώνει τη γνώμη της, εν ανάγκη κατόπιν ψηφοφορίας. [...]
2. Η Επιτροπή αποφασίζει επί του σχεδίου εκτελεστικής πράξης που πρέπει να εκδοθεί, λαμβάνοντας ιδιαιτέρως υπόψη τα συμπεράσματα των συζητήσεων που πραγματοποιήθηκαν στην επιτροπή και της γνώμης που διατυπώθηκε.»
13 Το άρθρο 9 του κανονισμού 182/2011, το οποίο φέρει τον τίτλο «Εσωτερικός κανονισμός», προβλέπει τα εξής:
«1. Κάθε επιτροπή εκδίδει με απλή πλειοψηφία των μελών που την απαρτίζουν τον εσωτερικό της κανονισμό μετά από πρόταση του προέδρου της, με βάση πρότυπους κανόνες που εκπονούνται από την Επιτροπή μετά τη διενέργεια διαβουλεύσεων με τα κράτη μέλη. Αυτοί οι πρότυποι κανόνες δημοσιεύονται από την Επιτροπή στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Οι υφιστάμενες επιτροπές προσαρμόζουν τους εσωτερικούς τους κανονισμούς προς τους πρότυπους κανόνες, εφόσον είναι αναγκαίο.
2. Οι αρχές και προϋποθέσεις για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα και οι κανόνες για την προστασία δεδομένων που ισχύουν για την Επιτροπή ισχύουν και για τις επιτροπές.»
14 Το άρθρο 10 του κανονισμού 182/2011, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πληροφορίες για τις εργασίες των επιτροπών», προβλέπει τα εξής:
«1. Η Επιτροπή τηρεί μητρώο των εργασιών των επιτροπών, στο οποίο καταγράφονται:
α) κατάλογος των επιτροπών
β) οι ημερήσιες διατάξεις των συνεδριάσεων των επιτροπών
γ) τα συνοπτικά πρακτικά, από κοινού με τους καταλόγους των αρχών και των οργανισμών όπου ανήκουν τα άτομα που έχουν διορίσει τα κράτη μέλη για να τα εκπροσωπούν
δ) τα σχέδια εκτελεστικών πράξεων επί των οποίων οι επιτροπές καλούνται να διατυπώσουν γνώμη
ε) τα αποτελέσματα των ψηφοφοριών
στ) τα τελικά σχέδια εκτελεστικών πράξεων όπως διαμορφώνονται μετά τη διατύπωση της γνώμης των επιτροπών
ζ) πληροφορίες που αφορούν την έκδοση του τελικού σχεδίου εκτελεστικών πράξεων από την Επιτροπή και
η) στατιστικά δεδομένα για το έργο των επιτροπών.
2. Η Επιτροπή δημοσιεύει επίσης ετήσια έκθεση σχετικά με το έργο των επιτροπών.
3. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έχουν πρόσβαση στις πληροφορίες που αναφέρονται στην παράγραφο 1, σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες.
4. Ταυτοχρόνως με την αποστολή τους στα μέλη της επιτροπής, η Επιτροπή θέτει στη διάθεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου τα έγγραφα μνεία των οποίων γίνεται στα στοιχεία β), δ) και στ) της παραγράφου 1, πληροφορώντας επίσης τα θεσμικά όργανα για το διαθέσιμο αυτών των εγγράφων.
5. Τα στοιχεία όλων των εγγράφων που αναφέρονται στα στοιχεία α) έως ζ) της παραγράφου 1, καθώς και οι πληροφορίες που αναφέρονται στο στοιχείο η) της παραγράφου 1, δημοσιεύονται στο μητρώο.»
15 Το άρθρο 11 του κανονισμού 182/2011, το οποίο φέρει τον τίτλο «Δικαίωμα εμπεριστατωμένου ελέγχου για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο», προβλέπει ότι, οσάκις εκδίδεται βασική πράξη δυνάμει της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας, είτε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είτε το Συμβούλιο μπορούν ανά πάσα στιγμή να γνωστοποιήσουν στην Επιτροπή ότι, κατά την άποψή τους, σχέδιο εκτελεστικής πράξης υπερβαίνει τις εκτελεστικές αρμοδιότητες που προβλέπονται στη βασική πράξη και, στην περίπτωση αυτή, η Επιτροπή επανεξετάζει το σχέδιο εκτελεστικής πράξης, λαμβάνοντας υπόψη τις θέσεις που έχουν εκφρασθεί.
16 Το άρθρο 12 του κανονισμού 182/2011 ορίζει τα εξής:
«Η απόφαση [1999/468] καταργείται.
Τα αποτελέσματα του άρθρου 5α της απόφασης [1999/468] διατηρούνται για τους σκοπούς των υφιστάμενων βασικών πράξεων που παραπέμπουν σε αυτό.»
17 Το άρθρο 13 του κανονισμού 182/2011, το οποίο φέρει τον τίτλο «Μεταβατικές διατάξεις: τροποποίηση υφιστάμενων βασικών πράξεων», προβλέπει τα εξής:
«1. Όταν βασικές πράξεις που εκδόθηκαν πριν από τη θέση σε ισχύ του παρόντος κανονισμού προβλέπουν την άσκηση εκτελεστικών αρμοδιοτήτων από την Επιτροπή σύμφωνα με την απόφαση [1999/468], εφαρμόζονται οι ακόλουθοι κανόνες:
α) όταν η βασική πράξη παραπέμπει στο άρθρο 3 της απόφασης [1999/468], εφαρμόζεται η συμβουλευτική διαδικασία μνεία της οποίας γίνεται στο άρθρο 4 του παρόντος κανονισμού
[...]
ε) όταν η βασική πράξη παραπέμπει στα άρθρα 7 και 8 της απόφασης [1999/468], εφαρμόζονται τα άρθρα 10 και 11 του παρόντος κανονισμού.
2. Τα άρθρα 3 και 9 του παρόντος κανονισμού εφαρμόζονται σε όλες τις υφιστάμενες επιτροπές για τους σκοπούς της παραγράφου 1.
[...]»
Η απόφαση 1999/468
18 Η αιτιολογική σκέψη 7α της απόφασης 1999/468, όπως τροποποιήθηκε με την απόφαση 2006/512/ΕΚ του Συμβουλίου, της 17ης Ιουλίου 2006 (ΕΕ 2006, L 200, σ. 11) έχει ως εξής:
«[ε]ίναι αναγκαίο να εφαρμόζεται η κανονιστική διαδικασία με έλεγχο για τα μέτρα γενικής εμβέλειας που έχουν ως αντικείμενο την τροποποίηση μη ουσιαστικών στοιχείων μιας πράξης που εκδόθηκε σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 251 [ΕΚ], συμπεριλαμβανομένης της κατάργησης ορισμένων εξ αυτών ή της συμπλήρωσής τους με την προσθήκη νέων μη ουσιαστικών στοιχείων. Η διαδικασία αυτή πρέπει να επιτρέπει στα δύο σκέλη της νομοθετικής αρχής να πραγματοποιούν έλεγχο πριν από τη θέσπιση των ως άνω μέτρων. Τα ουσιαστικά στοιχεία μιας νομοθετικής πράξης μπορούν να τροποποιούνται μόνο από τον νομοθέτη με βάση τη συνθήκη.»
19 Το άρθρο 5α της απόφασης 1999/468, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κανονιστική διαδικασία με έλεγχο», προέβλεπε στις παραγράφους 1 έως 4 τα εξής:
«1. Η Επιτροπή επικουρείται από κανονιστική επιτροπή με έλεγχο, την οποίαν αποτελούν αντιπρόσωποι των κρατών μελών και της οποίας προεδρεύει ο αντιπρόσωπος της Επιτροπής.
2. Ο αντιπρόσωπος της Επιτροπής υποβάλει στην εν λόγω επιτροπή σχέδιο των ληπτέων μέτρων. Η επιτροπή διατυπώνει τη γνώμη της επί του σχεδίου αυτού εντός προθεσμίας που μπορεί να ορίσει ο Πρόεδρος ανάλογα με το επείγον του θέματος. Η γνώμη διατυπώνεται με την πλειοψηφία που προβλέπεται στο άρθρο 205, παράγραφοι 2 και 4, [ΕΚ] στην περίπτωση αποφάσεων τις οποίες καλείται να λάβει το Συμβούλιο μετά από πρόταση της Επιτροπής. Οι ψήφοι των αντιπροσώπων των κρατών μελών στο πλαίσιο της επιτροπής σταθμίζονται με τον τρόπο που ορίζεται στο εν λόγω άρθρο. Ο πρόεδρος δεν λαμβάνει μέρος στην ψηφοφορία.
3. Όταν τα σχεδιαζόμενα από την Επιτροπή μέτρα συνάδουν προς τη γνώμη της επιτροπής, εφαρμόζεται η ακόλουθη διαδικασία:
α) Η Επιτροπή υποβάλλει χωρίς καθυστέρηση το σχέδιο μέτρων στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο προς έλεγχο
β) το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, αποφασίζοντας με την πλειοψηφία των μελών που το απαρτίζουν, ή το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με ειδική πλειοψηφία, μπορούν να αντιταχθούν στην έκδοση από την Επιτροπή του εν λόγω σχεδίου, αιτιολογώντας την αντίθεσή τους, εφόσον θεωρούν ότι το σχέδιο μέτρων που υποβάλει η Επιτροπή υπερβαίνει τις εκτελεστικές αρμοδιότητες που προβλέπει η βασική πράξη ή ότι το εν λόγω σχέδιο δεν είναι συμβατό με τον σκοπό ή το περιεχόμενο της βασικής πράξης ή ότι δεν συνάδει προς τις αρχές της επικουρικότητας ή αναλογικότητας
γ) εάν, εντός προθεσμίας τριών μηνών από την υποβολή του, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ή το Συμβούλιο αντιταχθούν στο σχέδιο μέτρων, η Επιτροπή δεν εκδίδει τα εν λόγω μέτρα. Στην περίπτωση αυτή, η Επιτροπή μπορεί να υποβάλει στην επιτροπή είτε τροποποιημένο σχέδιο μέτρων είτε νομοθετική πρόταση βάσει της συνθήκης
δ) εάν, κατά την εκπνοή της προαναφερόμενης προθεσμίας, ούτε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ούτε το Συμβούλιο έχουν αντιταχθεί στο σχέδιο μέτρων, τα μέτρα εκδίδονται από την Επιτροπή.
4. Όταν τα σχεδιαζόμενα από την Επιτροπή μέτρα δεν συνάδουν προς τη γνώμη της επιτροπής ή ελλείψει γνώμης, εφαρμόζεται η ακόλουθη διαδικασία:
α) Η Επιτροπή υποβάλλει χωρίς καθυστέρηση στο Συμβούλιο πρόταση για τα ληπτέα μέτρα, την οποία διαβιβάζει ταυτόχρονα στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο
β) το Συμβούλιο αποφασίζει με ειδική πλειοψηφία για την πρόταση εντός προθεσμίας δύο μηνών από την υποβολή της
γ) εάν, εντός της ανωτέρω προθεσμίας, το Συμβούλιο αντιταχθεί με ειδική πλειοψηφία στα προτεινόμενα μέτρα, τα μέτρα αυτά δεν εκδίδονται. [...]
δ) εάν το Συμβούλιο προτίθεται να θεσπίσει τα προτεινόμενα μέτρα, τα υποβάλλει χωρίς καθυστέρηση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Αν το Συμβούλιο δεν αποφανθεί εντός της προαναφερόμενης προθεσμίας των δύο μηνών, η Επιτροπή υποβάλλει χωρίς καθυστέρηση τα μέτρα στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο
ε) το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, αποφασίζοντας με την πλειοψηφία των μελών που το απαρτίζουν εντός προθεσμίας τεσσάρων μηνών από τη διαβίβαση της πρότασης σύμφωνα με το σημείο α), μπορεί να αντιταχθεί στην έκδοση των εν λόγω μέτρων, [...]
στ) εάν, εντός της ανωτέρω προθεσμίας, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αντιταχθεί στα προτεινόμενα μέτρα, αυτά δεν εκδίδονται. [...]
ζ) εάν, κατά την εκπνοή της προαναφερόμενης προθεσμίας, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο δεν έχει αντιταχθεί στα προτεινόμενα μέτρα, τα μέτρα εκδίδονται από το Συμβούλιο ή από την Επιτροπή, ανάλογα με την περίπτωση.»
Οι πρότυποι διαδικαστικοί κανόνες
20 Το άρθρο 10 των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων για τις επιτροπές (ΕΕ 2011, C 206, σ. 11) (στο εξής: πρότυποι διαδικαστικοί κανόνες), το οποίο φέρει τον τίτλο «Επίσημα και συνοπτικά πρακτικά των συνεδριάσεων», ορίζει στην παράγραφο 2 τα εξής:
«Για το σκοπό του άρθρου 10 του κανονισμού [182/2011], καταρτίζονται υπό την ευθύνη του προέδρου συνοπτικά πρακτικά, με περίληψη κάθε σημείου που έχει εγγραφεί στην ημερήσια διάταξη, καθώς και το αποτέλεσμα της ψηφοφορίας για κάθε σχέδιο εκτελεστικής πράξης που υποβλήθηκε στην επιτροπή. Τα συνοπτικά πρακτικά δεν αναφέρουν την ατομική θέση των μελών στις συζητήσεις της επιτροπής.»
21 Το άρθρο 13 των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων, το οποίο φέρει τον τίτλο «Πρόσβαση στα έγγραφα και εμπιστευτικός χαρακτήρας», ορίζει τα εξής:
«1. Οι αιτήσεις για πρόσβαση στα έγγραφα της επιτροπής διεκπεραιώνονται σύμφωνα με τον κανονισμό [1049/2001]. Αρμόδια για να λάβει απόφαση σχετικά με τις αιτήσεις πρόσβασης στα έγγραφα αυτά σύμφωνα με τον εσωτερικό του κανονισμό, όπως τροποποιήθηκε από την απόφαση [2001/937/ΕΚ, ΕΚΑΧ, Ευρατόμ, της 5ης Δεκεμβρίου 2001, για την τροποποίηση του εσωτερικού κανονισμού (ΕΕ 2001, L 345, σ. 94)], είναι η Επιτροπή. [...]
2. Οι εργασίες της επιτροπής έχουν εμπιστευτικό χαρακτήρα.
3. Τα έγγραφα που υποβάλλονται στα μέλη της επιτροπής, στους εμπειρογνώμονες και στους αντιπροσώπους των τρίτων μερών έχουν εμπιστευτικό χαρακτήρα [...], εκτός αν έχει παραχωρηθεί πρόσβαση σε αυτά τα έγγραφα σύμφωνα με την παράγραφο 1 ή έχουν δημοσιοποιηθεί με άλλο τρόπο από την Επιτροπή.
4. Τα μέλη της επιτροπής, καθώς και οι εμπειρογνώμονες και οι εκπρόσωποι των τρίτων μερών οφείλουν να τηρούν τις υποχρεώσεις εμπιστευτικότητας που καθορίζονται στο παρόν άρθρο. Ο πρόεδρος διασφαλίζει ότι οι εμπειρογνώμονες και οι αντιπρόσωποι των τρίτων μερών γνωρίζουν τις υποχρεώσεις εμπιστευτικότητας.»
Το ιστορικό της διαφοράς
22 Το ιστορικό της διαφοράς εκτίθεται στις σκέψεις 2 έως 7 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως.
«2 Στις 4 Δεκεμβρίου 2020 οι [προσφεύγοντες πρωτοδίκως] υπέβαλαν μέσω της διαδικτυακής πύλης της Επιτροπής αίτηση πρόσβασης σε έγγραφα που περιείχαν τις ψήφους 22 κρατών μελών στο πλαίσιο της μόνιμης επιτροπής φυτών, ζώων, τροφίμων και ζωοτροφών – τμήμα γενικής νομοθεσίας για τα τρόφιμα [Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds (στο εξής: Scopaff)]. Τα εν λόγω κράτη μέλη ψήφισαν υπέρ του σχεδίου κανονισμού της Επιτροπής για την τροποποίηση του παραρτήματος III του κανονισμού [1925/2006], βάσει του οποίου εκδόθηκε ο κανονισμός (ΕΕ) 2021/468 της Επιτροπής, της 18ης Μαρτίου 2021, για την τροποποίηση του παραρτήματος III του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1925/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά είδη φυτών που περιέχουν παράγωγα του υδροξυανθρακενίου (ΕΕ 2021, L 96, σ. 6, [...]).
3 Στις 11 Ιανουαρίου 2021 η Γενική Διεύθυνση (ΓΔ) Υγείας και Ασφάλειας των Τροφίμων της Επιτροπής με επιστολή απευθυνόμενη προς “Mr Bart Van Vooren, Covington & Burling LLP” απάντησε στην αίτηση που είχε υποβληθεί στις 4 Δεκεμβρίου 2020 για τη χορήγηση πρόσβασης στα έγγραφα.
4 Στην επιστολή αυτή η Επιτροπή ανέφερε ότι είχε εντοπίσει 21 έγγραφα [...] τα οποία αφορούσε η αίτηση. Η Επιτροπή αρνήθηκε να χορηγήσει πρόσβαση στα συγκεκριμένα έγγραφα στηριζόμενη στην εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού [1049/2001] σχετικά με την προστασία της διαδικασίας λήψης αποφάσεων.
5 Κατόπιν της αρχικής αρνητικής απάντησης, ο Bart Van Vooren υπέβαλε επιβεβαιωτική αίτηση, δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, με μήνυμα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου της 29ης Ιανουαρίου 2021.
6 Στις 15 Φεβρουαρίου 2021 η Επιτροπή ενημέρωσε τους [προσφεύγοντες πρωτοδίκως], με ηλεκτρονικό μήνυμα το οποίο εστάλη στον Bart Van Vooren, ότι η προθεσμία για την έκδοση απόφασης επί της επιβεβαιωτικής αίτησης παρατείνεται κατά 15 επιπλέον εργάσιμες ημέρες, ήτοι μέχρι τις 12 Μαρτίου 2021.
7 Στις 10 Μαρτίου 2021 η Επιτροπή απέστειλε στους [προσφεύγοντες πρωτοδίκως] νέο μήνυμα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου, επισημαίνοντας ότι δεν ήταν σε θέση να εκδώσει απόφαση επί της επιβεβαιωτικής αίτησης εντός της παραταθείσας προθεσμίας.»
Η διαδικασία ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου και η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση
23 Με δικόγραφο που κατέθεσαν στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 6 Απριλίου 2021, οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως άσκησαν προσφυγή με αίτημα την ακύρωση της αποφάσεως με την οποία η Επιτροπή είχε απορρίψει σιωπηρά την επιβεβαιωτική αίτηση που είχαν υποβάλει στις 29 Ιανουαρίου 2021, η οποία μνημονεύεται στη σκέψη 5 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, δεδομένου ότι δεν υπήρξε ρητή απάντηση σε αυτή. Στις 7 Απριλίου 2021 η Επιτροπή εξέδωσε και κοινοποίησε στον Bart Van Vooren την επίδικη απόφαση, με την οποία επιβεβαίωνε την άρνησή της να χορηγήσει πρόσβαση στα έγγραφα που ζητήθηκαν, στηριζόμενη στην εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 σχετικά με την προστασία της διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Επιπλέον, στην απόφαση αυτή επικαλέστηκε την εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχείο β', του κανονισμού 1049/2001 όσον αφορά την προστασία της ιδιωτικής ζωής και της ακεραιότητας του ατόμου, προκειμένου να δικαιολογήσει την άρνησή της να χορηγήσει πρόσβαση στα δεδομένα προσωπικού χαρακτήρα που περιλαμβάνονταν στα εν λόγω έγγραφα.
24 Με χωριστό δικόγραφο που κατέθεσαν στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 12 Απριλίου 2021, οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως προσάρμοσαν, βάσει του άρθρου 86 του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, την προσφυγή τους προκειμένου να ζητήσουν την ακύρωση της επίδικης αποφάσεως.
25 Προς στήριξη της προσφυγής τους, οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως προέβαλαν πέντε λόγους ακυρώσεως, εκ των οποίων ο πρώτος λόγος, ο οποίος προβάλλεται κατά κύριο λόγο, αφορά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, ο δεύτερος λόγος αφορά κατ’ ουσίαν τη μη απόδειξη του ισχυρισμού ότι η γνωστοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων έθιξε τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων, και μάλιστα σοβαρά, ο τρίτος λόγος αφορά το ότι η Επιτροπή εσφαλμένως επικαλέστηκε τον κανονισμό 182/2011 προκειμένου να δικαιολογήσει την άρνησή της να χορηγήσει πρόσβαση στα ζητηθέντα έγγραφα, ο τέταρτος λόγος αφορά το ότι η Επιτροπή εσφαλμένως επικαλέστηκε τους πρότυπους διαδικαστικούς κανόνες προκειμένου να δικαιολογήσει την άρνησή της να χορηγήσει πρόσβαση στα ζητηθέντα έγγραφα και, ο πέμπτος λόγος αφορά παραβίαση της αρχής της διαφάνειας και προσβολή της δημοκρατικής νομιμότητας των εκτελεστικών πράξεων που εκδίδονται δυνάμει της διαδικασίας που θεσπίζει ο κανονισμός 182/2011.
26 Ειδικότερα, με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως, οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως ισχυρίστηκαν ότι, λόγω της διατύπωσής του, το άρθρο 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 δεν είχε εφαρμογή στην αίτηση που είχαν υποβάλει για χορήγηση πρόσβασης στα έγγραφα. Αφενός, η αίτησή τους αφορούσε τις ψήφους των 22 κρατών μελών που υπερψήφισαν το σχέδιο κανονισμού της Επιτροπής για την τροποποίηση του παραρτήματος III του κανονισμού 1925/2006 όσον αφορά τα είδη φυτών που περιέχουν παράγωγα υδροξυανθρακενίου. Ωστόσο, οι ψήφοι αυτές δεν αποτελούσαν «συζητήσεις και προκαταρκτικές διαβουλεύσεις», αλλά ήταν το αποτέλεσμα τέτοιων συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων. Μια τέτοια ψηφοφορία ήταν «εξωτερική» σε σχέση με την «εσωτερική» διαδικασία λήψης αποφάσεων, η οποία είναι και η μόνη που προστατεύεται από την επίμαχη εξαίρεση. Αφετέρου, μια τέτοια ψήφος δεν αποτελούσε έκφραση της άποψης ενός μεμονωμένου μέλους μιας επιτροπής, αλλά πράξη με την οποία ασκείται κυριαρχική εξουσία επ’ ονόματι κράτους μέλους.
27 Συναφώς, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι τα ζητηθέντα έγγραφα είχαν εκδοθεί στο πλαίσιο της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων που κατέληξε στην έκδοση του κανονισμού 2021/468 και η οποία διεξήχθη βάσει του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1925/2006, σύμφωνα με την κανονιστική διαδικασία με έλεγχο του άρθρου 14, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού και, ως εκ τούτου, σύμφωνα με το άρθρο 5α της αποφάσεως 1999/468. Από την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση προκύπτει ότι κατ’ εφαρμογήν του εν λόγω άρθρου η Επιτροπή υπέβαλε στη Scopaff το σχέδιο κανονισμού που κατέληξε στην έκδοση του κανονισμού 2021/468 και ότι η εν λόγω επιτροπή φέρεται να διατύπωσε θετική γνώμη επί του σχεδίου αυτού, το οποίο στη συνέχεια υποβλήθηκε στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο πριν εγκριθεί από την Επιτροπή.
28 Το Γενικό Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η Scopaff, η οποία απαρτίζεται από τους εκπροσώπους των κρατών μελών και προεδρεύεται από εκπρόσωπο της Επιτροπής, αποτελεί μόνιμη επιτροπή η οποία, κατά το άρθρο 14, παράγραφος 1, του κανονισμού 1925/2006, επικουρεί την Επιτροπή στην άσκηση των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων της. Συναφώς, στις σκέψεις 40 και 41 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι μολονότι οι ψήφοι των κρατών μελών αποτελούν, βεβαίως, έκφραση των κυριαρχικών δικαιωμάτων τους, εντούτοις, η σχετική ψηφοφορία έλαβε χώρα στο πλαίσιο της Scopaff προκειμένου η Επιτροπή να μπορέσει να διαμορφώσει θέση, τούτο δε πριν υποβληθεί στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο το σχέδιο κανονισμού που κατέληξε στην έκδοση του κανονισμού 2021/468. Ως εκ τούτου, όπως επισημαίνεται στις σκέψεις 42 και 43 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το αποτέλεσμα που προέκυψε από τις ως άνω επιμέρους ψήφους των κρατών μελών επηρέασε την εσωτερική διαδικασία λήψεως αποφάσεων της Επιτροπής και οι ψηφοφορίες αυτές πρέπει, κατά συνέπεια, να θεωρηθούν ως προπαρασκευαστικές πράξεις του σχεδίου κανονισμού τις οποίες το εν λόγω θεσμικό όργανο έπρεπε να λάβει υπόψη στο πλαίσιο της εσωτερικής του διαδικασίας λήψεως αποφάσεων και, ως εκ τούτου, να θεωρηθούν ότι εκδόθηκαν «στο πλαίσιο συσκέψεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων», κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001.
29 Επομένως, κρίνοντας ότι πληρούνταν οι προϋποθέσεις εφαρμογής της ως άνω διάταξης, το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε τον πρώτο λόγο ακυρώσεως που προέβαλαν οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως. Συναφώς, στη σκέψη 44 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως διευκρίνισε ότι δεν ασκεί επιρροή το ζήτημα αν οι ψήφοι των κρατών μελών, αυτές καθεαυτές, συνιστούν συζητήσεις ή αν πρόκειται για το αποτέλεσμα συζητήσεων, στο μέτρο που αποτελούν, τουλάχιστον, το τελικό στάδιο των συζητήσεων που διεξήχθησαν στο πλαίσιο της Επιτροπής. Το Γενικό Δικαστήριο επικαλέστηκε, επί του σημείου αυτού, την απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2022, Pollinis France κατά Επιτροπής (T-371/20 και T-554/20, EU:T:2022:556), η οποία, κατά τη σκέψη 45 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, επιβεβαίωσε ότι, σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις, η Επιτροπή μπορεί να αρνηθεί την πρόσβαση σε έγγραφα που αφορούν τις επιμέρους θέσεις των κρατών μελών στο πλαίσιο της Scopaff.
30 Στη συνέχεια, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε από κοινού τον δεύτερο, τον τρίτο, τον τέταρτο και τον πέμπτο λόγο ακυρώσεως, τους οποίους οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως προέβαλαν επικουρικώς και με τους οποίους υποστήριξαν, κατ’ ουσίαν, ότι η Επιτροπή, αφενός, δεν απέδειξε ότι η γνωστοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων θα έθιγε σοβαρά τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων και, αφετέρου, ότι υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κρίνοντας ότι η επίμαχη γνωστοποίηση δεν μπορούσε να δικαιολογηθεί. Τέλος, προέβαλαν τον ισχυρισμό ότι η Επιτροπή παραβίασε τη γενική αρχή της διαφάνειας η οποία κατοχυρώνεται στις Συνθήκες και τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ότι υπονόμευσε τη δημοκρατική νομιμότητα των εκτελεστικών πράξεων που εκδίδονται σύμφωνα με τη διαδικασία που θεσπίζει ο κανονισμός 182/2011.
31 Πρώτον, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε τα επιχειρήματα που προέβαλαν οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως προς αμφισβήτηση της επίδικης αποφάσεως, κατά την οποία το σύνολο του νομικού πλαισίου που έχει εφαρμογή στην επιτροπολογία προβλέπει σαφώς τον εμπιστευτικό χαρακτήρα των επιμέρους θέσεων των κρατών μελών στην ψηφοφορία. Στη σκέψη 68 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως έκρινε ότι το σχετικό νομικό πλαίσιο δεν απέκλειε το προβλεπόμενο στον κανονισμό 1049/2001 δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα και δεν μπορούσε να δικαιολογήσει, αυτό καθεαυτό, την ύπαρξη κινδύνου να θιγεί σοβαρά η διαδικασία λήψεως αποφάσεων της Επιτροπής.
32 Ειδικότερα, με επανειλημμένες παραπομπές στην απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2022, Pollinis France κατά Επιτροπής (T-371/20 και T-554/20, EU:T:2022:556), το Γενικό Δικαστήριο, πρώτον, υπενθύμισε στη σκέψη 59 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως ότι, κατά τη νομολογία, η νομοθεσία της Ένωσης όσον αφορά την πρόσβαση στα έγγραφα δεν δικαιολογεί την κατ’ αρχήν άρνηση του θεσμικού οργάνου να επιτρέψει την πρόσβαση σε έγγραφα που αφορούν τις διασκέψεις του λόγω του ότι περιέχουν πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τη θέση που έλαβαν οι εκπρόσωποι των κρατών μελών.
33 Όσον αφορά, δεύτερον, τους πρότυπους διαδικαστικούς κανόνες, τους οποίους επικαλείται η Επιτροπή με την επίδικη απόφαση, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, στη σκέψη 63 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ότι οι διατάξεις του εσωτερικού κανονισμού μιας επιτροπής ή ακόμη και εκείνες των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων δεν μπορούσαν να παράσχουν στα έγγραφα τα οποία αφορά η αίτηση χορήγησης πρόσβασης προστασία η οποία βαίνει πέραν των προβλεπόμενων στον κανονισμό 1049/2001.
34 Τρίτον, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι κακώς επίσης η Επιτροπή στηρίχθηκε στο άρθρο 10, παράγραφος 1, του κανονισμού 182/2011 προκειμένου να δικαιολογήσει την άρνησή της να χορηγήσει πρόσβαση στα ζητηθέντα έγγραφα. Κατά τη σκέψη 67 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, μολονότι η ως άνω διάταξη προβλέπει, βεβαίως, μόνον την τήρηση μητρώου των εργασιών της οικείας επιτροπής για την καταγραφή του συνολικού αποτελέσματος της ψηφοφορίας και όχι των επιμέρους ψήφων των κρατών μελών, τούτο δεν αναιρεί, ωστόσο, το γεγονός ότι εν λόγω διάταξη αφορά μόνον το περιεχόμενο του μητρώου και όχι την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα που αφορούν τις εργασίες της οικείας επιτροπής.
35 Δεύτερον, όσον αφορά τον κίνδυνο που συνεπάγεται, κατά την Επιτροπή, η γνωστοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων και, ειδικότερα, τον κίνδυνο να θιγεί η αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών στο πλαίσιο της διαδικασίας επιτροπολογίας, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, στις σκέψεις 73 και 74 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ότι οι λόγοι που προέβαλε η Επιτροπή ήταν αφηρημένοι και στηρίζονταν στην εσφαλμένη, κατά το Γενικό Δικαστήριο, παραδοχή ότι οι διαδικασίες επιτροπολογίας προστατεύουν τον εμπιστευτικό χαρακτήρα των επιμέρους θέσεων των κρατών μελών.
36 Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο ακύρωσε την επίδικη απόφαση κατά το μέρος που η Επιτροπή αρνήθηκε να χορηγήσει πρόσβαση στις επιμέρους ψήφους των εκπροσώπων των κρατών μελών βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 και έκρινε ότι δεν ήταν αναγκαίο να εξετάσει το ζήτημα της ύπαρξης υπερισχύοντος δημοσίου συμφέροντος ικανού να δικαιολογήσει τη γνωστοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων ή τυχόν παραβίασης της αρχής της διαφάνειας.
Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου και τα αιτήματα των διαδίκων
37 Με την αίτηση αναιρέσεως, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
– να αναιρέσει την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση,
– να απορρίψει όλους τους λόγους ακυρώσεως που το Γενικό Δικαστήριο έκανε δεκτούς πρωτοδίκως,
– να αποφανθεί οριστικώς επί της διαφοράς,
– ή, επικουρικώς, να αναπέμψει την υπόθεση ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, και
– να επιφυλαχθεί ως προς τα δικαστικά έξοδα της παρούσας διαδικασίας, αν αναπέμψει την υπόθεση ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, ή να καταδικάσει τους προσφεύγοντες πρωτοδίκως στα δικαστικά έξοδα, εφόσον αποφανθεί οριστικά επί της διαφοράς.
38 Οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως ζητούν από το Δικαστήριο:
– να απορρίψει την αίτηση αναιρέσεως,
– να επικυρώσει την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση στο σύνολό της, και
– να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
39 Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, στο οποίο, με απόφαση του Προέδρου του Δικαστηρίου της 9ης Φεβρουαρίου 2024, επετράπη να παρέμβει υπέρ των προσφευγόντων πρωτοδίκως, ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την αίτηση αναιρέσεως, να επικυρώσει την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση στο σύνολό της και να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
40 Με την ανταναίρεσή τους, οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως ζητούν από το Δικαστήριο:
– να αναιρέσει την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, δεδομένου ότι το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι είχε εφαρμογή το άρθρο 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001,
– να αποφανθεί το ίδιο οριστικά κρίνοντας ότι οι επιμέρους ψήφοι των κρατών μελών στο πλαίσιο διαδικασίας επιτροπολογίας πρέπει, ανεξαιρέτως, να δημοσιοποιούνται, ή
– επικουρικώς, να αναπέμψει την υπόθεση ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, και
– είτε, αν αναπέμψει την υπόθεση ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, να επιφυλαχθεί ως προς τα δικαστικά έξοδα της παρούσας διαδικασίας είτε, αν αποφανθεί οριστικά επί της διαφοράς, να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
41 Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
– να απορρίψει την ανταναίρεση και
– να καταδικάσει τους προσφεύγοντες πρωτοδίκως στα δικαστικά έξοδα της πρωτοβάθμιας και της κατ’ αναίρεση δίκης.
Επί της ανταναιρέσεως
42 Προς στήριξη της ανταναιρέσεώς τους, οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως προβάλλουν έναν μόνο λόγο, με τον οποίο επικαλούνται ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε νομικό σφάλμα κρίνοντας ότι το άρθρο 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 είχε εφαρμογή εν προκειμένω και ζητούν, ως εκ τούτου, την αναίρεση της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως στο σύνολό της.
Επιχειρήματα των διαδίκων
43 Με τον μοναδικό λόγο που προβάλλουν, οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως υποστηρίζουν ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο καθόσον στις σκέψεις 35 έως 47 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως έκρινε ότι οι επιμέρους ψήφοι των κρατών μελών στο πλαίσιο της Scopaff έπρεπε να θεωρηθούν ότι εμπίπτουν στο πλαίσιο συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001. Υποστηρίζουν ότι το να γίνει δεκτό ότι οι ψήφοι αυτές αποτελούν μέρος των εν λόγω συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων θα σήμαινε ότι αποκλειστικά και μόνον η τελική πράξη μιας διαδικασίας όπως η επίμαχη, ήτοι εν προκειμένω ο κανονισμός 2021/468, δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διάταξης του κανονισμού 1049/2001.
44 Κατά τους προσφεύγοντες πρωτοδίκως, πρώτον, οι ψήφοι αυτές δεν συνιστούν προσωρινές απόψεις δυνάμενες να μεταβληθούν ανά πάσα στιγμή, αλλά το αποτέλεσμα συζητήσεων. Επίσης, δεν συνιστούν εσωτερικές συζητήσεις ή προκαταρκτικές διαβουλεύσεις στο πλαίσιο της Scopaff ή της Επιτροπή, στο μέτρο που η πράξη της ψηφοφορίας επί ενός ζητήματος πραγματοποιείται μετά το πέρας των συζητήσεων ή των διασκέψεων επί του ζητήματος αυτού. Πλην όμως, το γράμμα του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 αφορά μόνον τις συζητήσεις ή τις διαβουλεύσεις.
45 Δεύτερον, όπως προκύπτει από την απόφαση της 21ης Ιουλίου 2011, Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής (C-506/08 P, EU:C:2011:496), οι ψήφοι δεν εμπίπτουν στην κατηγορία των «απόψεων για εσωτερική χρήση» του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001. Δεν εμπίπτουν ούτε και στο είδος της γνώμης για την οποία είναι αναγκαίο τα μέλη της οικείας επιτροπής να διαθέτουν «χώρο προβληματισμού». Οι επιμέρους ψήφοι των κρατών μελών στο πλαίσιο της Scopaff αποτελούν έκφραση της κυριαρχίας τους και δεν αποτελούν «εσωτερικές» ψήφους της Επιτροπής ή της Scopaff.
46 Τρίτον, υπό το πρίσμα του άρθρου 2 ΣΕΕ, το να γίνει δεκτό ότι οι επιμέρους ψήφοι των κρατών μελών στο πλαίσιο διαδικασίας επιτροπολογίας εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 θα έθιγε τη δημοκρατική νομιμότητα των εκτελεστικών πράξεων της Ένωσης. Οι πολίτες της Ένωσης όχι μόνον θα αδυνατούσαν να γνωρίζουν το περιεχόμενο της ψήφου των κρατών αυτών, αλλά και σε περίπτωση όπως η εν προκειμένω δεν θα ήταν θέση να ελέγξουν τη νομιμότητα αποφάσεως η οποία έχει ληφθεί στο πλαίσιο διαδικασίας όπως είναι η επίμαχη.
47 Η Επιτροπή αντικρούει την ανωτέρω επιχειρηματολογία.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
48 Όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001 προβαίνει σε σαφή διάκριση με κριτήριο αν μια διαδικασία έχει περατωθεί ή όχι. Αφενός, κατά το πρώτο εδάφιο της εν λόγω παραγράφου 3, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της εξαιρέσεως που αφορά την προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων κάθε έγγραφο που έχει καταρτιστεί από θεσμικό όργανο για εσωτερική χρήση ή έχει παραληφθεί από θεσμικό όργανο και αφορά ζήτημα επί του οποίου δεν έχει ακόμη ληφθεί απόφαση (απόφαση της 21ης Ιουλίου 2011, Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής, C-506/08 P, EU:C:2011:496, σκέψη 78).
49 Αφετέρου, εκτιμώντας ότι μετά την έκδοση της αποφάσεως δεν είναι τόσο έντονη η ανάγκη προστασίας της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων (απόφαση της 21ης Ιουλίου 2011, Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής, C-506/08 P, EU:C:2011:496, σκέψη 80), ο νομοθέτης της Ένωσης, στο δεύτερο εδάφιο της ως άνω παραγράφου 3, υπέβαλε σε αυστηρές προϋποθέσεις την επίκληση της εξαίρεσης που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001. Πράγματι, η εξαίρεση αυτή καλύπτει μόνον ορισμένα είδη εγγράφων, ήτοι τα έγγραφα που περιέχουν απόψεις για εσωτερική χρήση στο πλαίσιο συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων εντός του οικείου θεσμικού οργάνου, η δε δικαιολόγηση της αρνήσεως προσβάσεως σε τέτοια έγγραφα είναι ότι η δημοσιοποίηση θα μπορούσε να θίξει «σοβαρά» τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων του θεσμικού οργάνου (πρβλ. απόφαση της 28ης Ιουνίου 2012, Επιτροπή κατά Agrofert Holding, C-477/10 P, EU:C:2012:394, σκέψη 77).
50 Εντούτοις, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 58 των προτάσεών του, γεγονός παραμένει ότι, όπως έχει επισημάνει το Δικαστήριο, η εν λόγω εξαίρεση εφαρμόζεται σε κάθε έγγραφο που περιέχει τέτοιες απόψεις (απόφαση της 21ης Ιουλίου 2011, Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής, C-506/08 P, EU:C:2011:496, σκέψη 93).
51 Εν προκειμένω, από τις διατάξεις που διέπουν τη διαδικασία στο πλαίσιο της οποίας ψήφισαν τα κράτη μέλη τα οποία αφορά η αίτηση πρόσβασης των προσφευγόντων πρωτοδίκως προκύπτει ότι η σχετική ψηφοφορία συνιστά στάδιο της επίμαχης διαδικασίας λήψεως αποφάσεων και οι συγκεκριμένοι ψήφοι πρέπει να θεωρηθούν ως απόψεις για εσωτερική χρήση στο πλαίσιο συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων εντός της Επιτροπής, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001.
52 Ειδικότερα, στο πλαίσιο ψηφοφορίας στη Scopaff, τα κράτη μέλη ψήφισαν υπέρ σχεδίου κανονισμού της Επιτροπής για την τροποποίηση του παραρτήματος III του κανονισμού 1925/2006, το οποίο, βάσει του άρθρου 8, παράγραφος 2, και του άρθρου 14, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού, μπορεί να τροποποιηθεί σύμφωνα με την κανονιστική διαδικασία με έλεγχο που διέπεται από το άρθρο 5α της αποφάσεως 1999/468.
53 Κατόπιν της ψηφοφορίας που διενεργήθηκε στο πλαίσιο της Scopaff, η οποία επικουρεί την Επιτροπή σύμφωνα με το άρθρο 58 του κανονισμού 178/2002 και το άρθρο 5α, παράγραφος 1, της απόφασης 1999/468, και λαμβανομένης υπόψη της θετικής γνώμης της εν λόγω επιτροπής, η Επιτροπή υπέβαλε, βάσει του άρθρου 5α, παράγραφος 3, στοιχείο α', της απόφασης 1999/468, το σχέδιο κανονισμού στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο προς έλεγχο.
54 Επομένως, όπως ορθώς διαπίστωσε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 43 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, οι ψήφοι τις οποίες αφορά η αίτηση πρόσβασης των προσφευγόντων πρωτοδίκως, με τις οποίες η οικεία επιτροπή γνωμοδοτεί πριν η Επιτροπή υποβάλει το οικείο σχέδιο κανονισμού στο Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, συνιστούν «απόψεις», κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, οι οποίες δεν μπορούν να θεωρηθούν, αυτές καθεαυτές, ως το τελικό αποτέλεσμα της επίμαχης διαδικασίας λήψεως αποφάσεων.
55 Πράγματι, πρώτον, όπως επισήμανε, κατ’ ουσίαν, ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 62 των προτάσεών του, κανένα στοιχείο του κανονισμού 1049/2001 δεν επιτρέπει να εξαιρεθούν από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του εν λόγω κανονισμού έγγραφα τα οποία δεν χαρακτηρίζονται ως «απόψεις», αλλά βρίσκονται εις χείρας του οικείου θεσμικού οργάνου και προορίζονται για εσωτερική χρήση στο πλαίσιο συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων εντός του οργάνου αυτού. Ως εκ τούτου, στο μέτρο που δεν μπορεί να αμφισβητηθεί ότι οι ψήφοι τις οποίες αφορά η αίτηση των προσφευγόντων πρωτοδίκως εκφράζουν τις γνώμες που διατύπωσαν τα κράτη μέλη, στο πλαίσιο της Scopaff, επί των μέτρων που προτίθετο να λάβει η Επιτροπή για την τροποποίηση του παραρτήματος III του κανονισμού 1925/2006, οι ψήφοι αυτές πρέπει να θεωρηθούν ως απόψεις, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001.
56 Δεύτερον, από το άρθρο 5α, παράγραφοι 3 και 4, της αποφάσεως 1999/468 προκύπτει ότι η θετική ή αρνητική γνώμη που διατύπωσε η οικεία επιτροπή, εν προκειμένω η Scopaff, μετά την ολοκλήρωση της ψηφοφορίας των αντιπροσώπων των κρατών μελών που την απαρτίζουν, δεν αποτελεί το στοιχείο βάσει του οποίου μπορεί να καθοριστεί αν τα σχεδιαζόμενα από την Επιτροπή μέτρα θα ληφθούν ή όχι, στο μέτρο που το εν λόγω θεσμικό όργανο υποχρεούται, εν πάση περιπτώσει, να υποβάλει τη σχετική πρόταση στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο ανεξαρτήτως του περιεχομένου της γνώμης που διατύπωσε η εν λόγω επιτροπή.
57 Βεβαίως, κατά την παράγραφο 3 του άρθρου 5α της αποφάσεως 1999/468, όταν τα σχεδιαζόμενα από την Επιτροπή μέτρα, όπως εν προκειμένω, συνάδουν προς τη γνώμη της επιτροπής, η Επιτροπή «υποβάλλει χωρίς καθυστέρηση» το σχέδιο μέτρων στο Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο προς έλεγχο. Εντούτοις, αντιθέτως προς όσα φαίνεται να υποστηρίζουν οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως, το γράμμα της ως άνω διατάξεως δεν μπορεί να έχει ως συνέπεια να διαφοροποιείται, ανάλογα με το περιεχόμενο της γνώμης της οικείας επιτροπής, ούτε το καθεστώς της επιτροπής αυτής, η οποία κατά την παράγραφο 1 του άρθρου 5α επικουρεί την Επιτροπή, ούτε η φύση των ψήφων των κρατών μελών στο πλαίσιο της ψηφοφορίας εντός της επιτροπής αυτής. Επομένως, οι εν λόγω ψήφοι δεν μπορούν σε καμία περίπτωση να θεωρηθούν ότι οδηγούν, αυτές καθεαυτές, στην έκδοση τροποποιητικού κανονισμού όπως, εν προκειμένω, του κανονισμού 2021/468.
58 Οι εκτιμήσεις αυτές δεν αναιρούνται από την επιχειρηματολογία των προσφευγόντων πρωτοδίκως που εκτίθεται στη σκέψη 46 της παρούσας αποφάσεως. Πράγματι, το γεγονός ότι οι ψήφοι των κρατών μελών στο πλαίσιο διαδικασίας, όπως η διαδικασία λήψεως αποφάσεων την οποία επικαλείται εν προκειμένω η Επιτροπή, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 δεν σημαίνει ότι οι πολίτες της Ένωσης θα αδυνατούσαν, εν γένει, να λάβουν γνώση του περιεχομένου τέτοιων ψήφων και δεν μπορεί, επομένως, να θεωρηθεί ότι θίγει τη δημοκρατική νομιμότητα των εκτελεστικών πράξεων της Ένωσης. Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, το θεσμικό όργανο μπορεί να αρνηθεί την πρόσβαση σε έγγραφο που περιέχει απόψεις για εσωτερική χρήση, ως μέρος συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων εντός του οικείου θεσμικού οργάνου, ακόμη και μετά τη λήψη της αποφάσεως, μόνο στην περίπτωση που η γνωστοποίηση του συγκεκριμένου εγγράφου θα έθιγε σοβαρά τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων του θεσμικού οργάνου, εκτός αν για τη γνωστοποίησή του υπάρχει υπερισχύον συμφέρον.
59 Υπενθυμίζεται ωστόσο ότι, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 67 των προτάσεών του, κατά το άρθρο 1, στοιχείο α', του κανονισμού 1049/2001, ο εν λόγω κανονισμός, ερμηνευόμενος υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψης 4 αυτού, αποσκοπεί να παράσχει στο κοινό ένα όσο το δυνατόν ευρύτερο δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Μολονότι, βεβαίως, το δικαίωμα αυτό υπόκειται, ακόμη και όταν πρόκειται για έγγραφα που αφορούν τη δραστηριότητα θεσμικού οργάνου υπό την ιδιότητά του ως νομοθέτη, σε ορισμένους περιορισμούς οι οποίοι στηρίζονται σε λόγους δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος, εντούτοις, δεδομένου ότι οι εξαιρέσεις συνιστούν συναφώς απόκλιση από τη γενική αρχή της κατά το δυνατόν ευρύτερης προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα, πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται στενά (πρβλ. απόφαση της 16ης Ιανουαρίου 2025, Επιτροπή κατά Pollinis France, C-726/22 P, EU:C:2025:17, σκέψη 62 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
60 Κατόπιν όλων των ανωτέρω, πρέπει να απορριφθεί ο μοναδικός λόγος που προέβαλαν οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως και, κατά συνέπεια, η ανταναίρεση στο σύνολό της.
Επί της αναιρέσεως
61 Προς στήριξη της αιτήσεως αναιρέσεως, η Επιτροπή προβάλλει δύο λόγους, εκ των οποίων ο πρώτος αφορά νομικό σφάλμα στο οποίο υπέπεσε το Γενικό Δικαστήριο καθόσον έκρινε ότι το εφαρμοστέο στην επιτροπολογία νομικό πλαίσιο δεν ήταν κρίσιμο στο πλαίσιο της εξετάσεως του ζητήματος αν η γνωστοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων θα έθιγε σοβαρά τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων του εν λόγω θεσμικού οργάνου, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, και ο δεύτερος αφορά νομικό σφάλμα στο οποίο υπέπεσε το Γενικό Δικαστήριο καθόσον, στο πλαίσιο της εξετάσεως αυτής, δεν εκτίμησε συνολικώς τους κρίσιμους παράγοντες.
Επί του πρώτου λόγου αναιρέσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
62 Ο πρώτος λόγος αναιρέσεως αποτελείται από δύο σκέλη.
63 Με το πρώτο σκέλος του πρώτου λόγου αναιρέσεως, η Επιτροπή προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι υπέπεσε σε νομικό σφάλμα κατά την εφαρμογή της αρχής της συνεπούς ερμηνείας του κανονισμού 1049/2001 με άλλους τομεακούς κανόνες οι οποίοι δεν αφορούν άμεσα την πρόσβαση στα έγγραφα και ότι, ως εκ τούτου, παρέβη την υποχρέωση αιτιολογήσεως που υπέχει.
64 Ειδικότερα, παραπέμποντας στις σκέψεις 64 και 67 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή φρονεί ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε νομικό σφάλμα κρίνοντας ότι το άρθρο 10, παράγραφος 1, του κανονισμού 182/2011 και το άρθρο 10, παράγραφος 2, των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων δεν ήταν κρίσιμα όσον αφορά την πρόσβαση στα έγγραφα. Οι εν λόγω διατάξεις είναι κρίσιμες για την εφαρμογή της εξαίρεσης του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001 και έπρεπε να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της εξέτασης του ζητήματος κατά πόσον υπάρχει κίνδυνος να θιγεί η διαδικασία λήψεως αποφάσεων του θεσμικού οργάνου. Προς στήριξη των ισχυρισμών αυτών, η Επιτροπή επικαλείται τις αποφάσεις της 29ης Ιουνίου 2010, Επιτροπή κατά Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, EU:C:2010:376, σκέψεις 58 και 59), της 21ης Σεπτεμβρίου 2010, Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής (C-514/07 P, C-528/07 P και C-532/07 P, EU:C:2010:541, σκέψεις 79 επ.), της 28ης Ιουνίου 2012, Επιτροπή κατά Agrofert Holding (C-477/10 P, EU:C:2012:394), και της 14ης Νοεμβρίου 2013, LPN και Φινλανδία κατά Επιτροπής (C-514/11 P και C-605/11 P, EU:C:2013:738, σκέψεις 59 έως 64).
65 Λαμβανομένων υπόψη των ως άνω αποφάσεων, η Επιτροπή θεωρεί ότι το γεγονός ότι οι κανόνες περί επιτροπολογίας προβλέπουν ότι τα συνοπτικά πρακτικά των συζητήσεων που πραγματοποιούνται βάσει των κανόνων αυτών πρέπει να αναφέρουν το αποτέλεσμα των ψηφοφοριών χωρίς να αναφέρουν τις επιμέρους θέσεις των μελών αποτελεί μέρος των κρίσιμων «αντικειμενικών λόγων» που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την in concreto εκτίμηση του εμπιστευτικού χαρακτήρα των εγγράφων που αφορούν τις επιμέρους ψήφους. Στο μέτρο που το Γενικό Δικαστήριο δεν εξήγησε τους λόγους για τους οποίους απέκλινε από τις αποφάσεις που μνημονεύονται στην προηγούμενη σκέψη της παρούσας αποφάσεως, η Επιτροπή θεωρεί ότι, πέραν αυτού, παρέβη και την υποχρέωση αιτιολογήσεως που υπέχει.
66 Με το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου αναιρέσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο ερμήνευσε εσφαλμένως το άρθρο 13 των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων. Παραθέτοντας ειδικότερα τις σκέψεις 66 και 67 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ισχυρίζεται, κατ’ ουσίαν, ότι, αν οι κανόνες περί επιτροπολογίας δεν λαμβάνονταν δεόντως υπόψη, θα καθίσταντο άνευ αντικειμένου. Η εκ μέρους του Γενικού Δικαστηρίου ερμηνεία του άρθρου 13 των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων προσκρούει στο γράμμα του, καθώς και στο γράμμα του άρθρου 10, παράγραφος 2, των εν λόγω κανόνων, δεδομένου ότι οι δύο αυτές διατάξεις αντικατοπτρίζουν τον ευαίσθητο χαρακτήρα των επιμέρους θέσεων των κρατών μελών.
67 Από τον συνδυασμό των διατάξεων αυτών και του άρθρου 10 του κανονισμού 182/2011, στο οποίο παραπέμπει το άρθρο 10, παράγραφος 2, των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων, προκύπτει σαφώς ότι οι επιμέρους θέσεις των μελών της οικείας επιτροπής καθώς και τα έγγραφα που διαβιβάζονται στα μέλη αυτά θεωρούνται ότι περιέχουν ευαίσθητες πληροφορίες. Η Επιτροπή υπογραμμίζει συναφώς τη διαφορά μεταξύ, αφενός, της παραγράφου 2 του άρθρου 13 των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων, η οποία είναι διατυπωμένη με απόλυτους όρους, και, αφετέρου, της παραγράφου 3 του άρθρου 13, η οποία μνημονεύει ρητώς τις εξαιρέσεις όσον αφορά τα έγγραφα που ανταλλάσσονται με εκπροσώπους τρίτων μερών στο πλαίσιο των επιτροπών επιτροπολογίας. Μολονότι δέχεται ότι «κατευθυντήρια αρχή είναι η διαφάνεια», η Επιτροπή φρονεί ότι από τη διαφορά αυτή καθώς και από τις διατάξεις του κανονισμού 182/2011 προκύπτει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να παράσχει στις «εργασίες» που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της διαδικασίας επιτροπολογίας, καθώς και στις επιμέρους θέσεις των μελών των επιτροπών αυτών, αυξημένη προστασία. Οι κανόνες αυτοί δεν μπορούν να παρακαμφθούν για τον λόγο και μόνον ότι τα έγγραφα που ανταλλάσσονται στο πλαίσιο των διαδικασιών επιτροπολογίας εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του κανονισμού 1049/2001.
68 Παραπέμποντας, εξάλλου, στη σκέψη 63 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι κανόνες όπως το άρθρο 339 ΣΛΕΕ δεν συνιστούν lex specialis που επιτρέπει παρέκκλιση από τις απαιτήσεις του κανονισμού 1049/2001, αλλά μπορούν και πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στο πλαίσιο της εφαρμογής του, δεδομένου ότι ο εν λόγω κανονισμός δεν καθορίζει εκ των προτέρων και in abstracto συγκεκριμένο επίπεδο διαφάνειας εφαρμοστέο στις δραστηριότητες της Ένωσης και δεν περιορίζει τα διάφορα νομικά ή πραγματικά στοιχεία που μπορούν να ληφθούν υπόψη προκειμένου να αποδειχθεί in concreto ότι η γνωστοποίηση ενός εγγράφου μπορεί να θίξει τα συμφέροντα που μπορούν να προστατευθούν από το άρθρο 4 του κανονισμού αυτού.
69 Τέλος, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, για τους ίδιους λόγους με εκείνους που εκτίθενται στις σκέψεις 66 έως 68 της παρούσας αποφάσεως, το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε νομικό σφάλμα κρίνοντας, στις σκέψεις 73 έως 76 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ότι η Επιτροπή στηρίχθηκε σε αφηρημένη αιτιολογία, η οποία αφορούσε τη διατήρηση της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών στο πλαίσιο των διαδικασιών επιτροπολογίας εν γένει.
70 Οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως, υποστηριζόμενοι από το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, αμφισβητούν την ως άνω επιχειρηματολογία.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
71 Με τα δύο σκέλη του πρώτου λόγου αναιρέσεως, τα οποία πρέπει να εξεταστούν από κοινού, η Επιτροπή αμφισβητεί, κατ’ ουσίαν, αφενός, την εκ μέρους του Γενικού Δικαστηρίου ερμηνεία των διατάξεων του κανονισμού 182/2011 και των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων. Κατά την Επιτροπή, οι διατάξεις αυτές κατοχυρώνουν τον εμπιστευτικό χαρακτήρα των εργασιών μιας επιτροπής όπως η Scopaff και, ειδικότερα, τον εμπιστευτικό χαρακτήρα των θέσεων των κρατών μελών στο πλαίσιο της επιτροπής αυτής. Αφετέρου, η Επιτροπή αμφισβητεί τη συσχέτιση στην οποία προέβη το Γενικό Δικαστήριο μεταξύ των εν λόγω διατάξεων και των διατάξεων του κανονισμού 1049/2001.
72 Με την επιχειρηματολογία αυτή, όμως, η Επιτροπή ζητεί, κατ’ ουσίαν, από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει εν προκειμένω την ύπαρξη γενικού τεκμηρίου εμπιστευτικότητας και, ως εκ τούτου, μη γνωστοποιήσεως ορισμένων εγγράφων που εμπίπτουν στις διαδικασίες επιτροπολογίας, ειδικότερα δε εγγράφων τα οποία αφορούν τις επιμέρους θέσεις των κρατών μελών στο πλαίσιο των εργασιών επιτροπών όπως η Scopaff.
73 Ωστόσο, κατά πάγια νομολογία, για να δικαιολογηθεί η άρνηση παροχής προσβάσεως σε έγγραφο του οποίου ζητήθηκε η γνωστοποίηση, δεν αρκεί, κατ’ αρχήν, το έγγραφο αυτό να αφορά δραστηριότητα μνημονευόμενη στο άρθρο 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001. Το οικείο θεσμικό όργανο πρέπει επίσης να εξηγήσει τους λόγους για τους οποίους η πρόσβαση στο εν λόγω έγγραφο μπορεί να θίξει συγκεκριμένα το προστατευόμενο από την εξαίρεση του άρθρου αυτού συμφέρον (πρβλ. αποφάσεις της 29ης Ιουνίου 2010, Επιτροπή κατά Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376, σκέψη 53, και της 27ης Φεβρουαρίου 2014, Επιτροπή κατά EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, σκέψη 64 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
74 Πάντως, το Δικαστήριο έχει δεχθεί ότι επιτρέπεται το οικείο θεσμικό όργανο της Ένωσης να στηρίζεται συναφώς σε γενικά τεκμήρια τα οποία ισχύουν για ορισμένες κατηγορίες εγγράφων, δεδομένου ότι παρεμφερείς εκτιμήσεις γενικού χαρακτήρα ενδέχεται να έχουν εφαρμογή επί αιτήσεων δημοσιοποιήσεως που αφορούν έγγραφα της ιδίας φύσεως (απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2014, Επιτροπή κατά EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, σκέψη 65 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
75 Εντούτοις, η αναγνώριση γενικού τεκμηρίου για μια νέα κατηγορία εγγράφων προϋποθέτει ωστόσο ότι έχει προηγουμένως αποδειχθεί ότι η δημοσιοποίηση του είδους εγγράφων που εμπίπτουν στην κατηγορία αυτή ενδέχεται, κατά τρόπο ευλόγως προβλέψιμο, να θίξει πράγματι το προστατευόμενο με την επίμαχη εξαίρεση συμφέρον. Εξάλλου, τα γενικά τεκμήρια, αφ’ ης στιγμής συνιστούν εξαίρεση από την υποχρέωση συγκεκριμένης και εξατομικευμένης εξέτασης, από το εμπλεκόμενο θεσμικό όργανο της Ένωσης, κάθε εγγράφου το οποίο αφορά η αίτηση πρόσβασης και, γενικότερα, από την αρχή της ευρύτερης δυνατής πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα που κατέχουν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης, πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικά και να εφαρμόζονται αυστηρά (απόφαση της 4ης Σεπτεμβρίου 2018, ClientEarth κατά Επιτροπής, C-57/16 P, EU:C:2018:660, σκέψη 80 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
76 Σε αυτές τις περιπτώσεις, η αναγνώριση γενικού τεκμηρίου κατά το οποίο η δημοσιοποίηση εγγράφων ορισμένης φύσεως θα έθιγε, κατ’ αρχήν, την προστασία ενός εκ των απαριθμούμενων στο άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001 συμφερόντων καθιστά δυνατό στο οικείο θεσμικό όργανο να εξετάσει αίτηση που αφορά σύνολο εγγράφων και να απαντήσει σε αυτήν αναλόγως (απόφαση της 27ης Φεβρουαρίου 2014, Επιτροπή κατά EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, σκέψη 68 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
77 Εν προκειμένω, πρώτον, όπως ορθώς επισήμανε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 67 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το άρθρο 9, παράγραφος 2, του κανονισμού 182/2011, σε συνδυασμό με την αιτιολογική σκέψη 19 του εν λόγω κανονισμού, διευκρινίζει ότι το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του ασκείται στο πλαίσιο του κανονισμού 1049/2001. Συναφώς, όπως προκύπτει από την ίδια σκέψη της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το άρθρο 10, παράγραφος 1, του κανονισμού 182/2011, το οποίο απλώς απαριθμεί τα στοιχεία που πρέπει να καταγράφονται στο μητρώο που τηρείται για τις εργασίες μιας επιτροπής όπως η Scopaff, είναι άνευ σημασίας, δεδομένου ότι δεν περιέχει κανέναν ειδικό κανόνα σχετικά με την πρόσβαση στα στοιχεία αυτά ή σε άλλα έγγραφα.
78 Δεύτερον, όπως υπενθύμισε το Γενικό Δικαστήριο στις σκέψεις 63 έως 68 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ούτε οι διατάξεις των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων μπορούν να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι αποκλείουν την πρόσβαση του κοινού στις επιμέρους θέσεις των κρατών μελών. Ειδικότερα, το γεγονός ότι το άρθρο 10, παράγραφος 2, των εν λόγω κανόνων προβλέπει ότι στα συνοπτικά πρακτικά των εργασιών των επιτροπών δεν γίνεται μνεία των ως άνω επιμέρους θέσεων ουδόλως μπορεί να προδικάσει, όπως ορθώς επισήμανε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 64 της αποφάσεως αυτής, την κατόπιν αιτήσεως πρόσβαση του κοινού σε έγγραφα στα οποία μνημονεύονται οι επιμέρους θέσεις των κρατών μελών. Το δε άρθρο 13 των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων περιέχει διατάξεις που ρυθμίζουν ρητώς τις σχέσεις μεταξύ των κανόνων αυτών και του κανονισμού 1049/2001. Συγκεκριμένα, κατά την παράγραφο 1 του άρθρου 13, οι αιτήσεις για πρόσβαση στα έγγραφα των επιτροπών, ανεξαιρέτως, διεκπεραιώνονται από την Επιτροπή σύμφωνα με τον κανονισμό 1049/2001.
79 Βεβαίως, όπως υπογράμμισε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 66 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, η παράγραφος 2 του ως άνω άρθρου ορίζει ότι οι «εργασίες» των επιτροπών έχουν εμπιστευτικό χαρακτήρα. Εντούτοις, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η παράγραφος 3 του ίδιου άρθρου, κατά την οποία τα έγγραφα που υποβάλλονται στα μέλη των επιτροπών, στους εμπειρογνώμονες και στους αντιπροσώπους των τρίτων μερών υπόκεινται στο καθεστώς που προβλέπει ο κανονισμός 1049/2001 παρά τον εμπιστευτικό χαρακτήρα τους, δεν περιέχει καμία εξαίρεση.
80 Εν πάση περιπτώσει, το άρθρο 13 των πρότυπων διαδικαστικών κανόνων, το οποίο κατά το άρθρο 9, παράγραφος 1, του κανονισμού 182/2011 είναι από τα κείμενα «που εκπονούνται» και «δημοσιεύονται» από την Επιτροπή «μετά τη διενέργεια διαβουλεύσεων με τα κράτη μέλη», πρέπει να ερμηνεύεται κατά τρόπο σύμφωνο προς τον κανονισμό 1049/2001, με τον οποίο, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 59 της παρούσας αποφάσεως, ο νομοθέτης της Ένωσης καθιέρωσε την αρχή της κατά το δυνατόν ευρύτερης προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης.
81 Επομένως, το Γενικό Δικαστήριο ορθώς, τηρουμένης και της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως που υπέχει, έκρινε στις σκέψεις 67 και 68 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως ότι το νομικό πλαίσιο σχετικά με τις διαδικασίες επιτροπολογίας δεν μπορούσε, αυτό καθαυτό, να παρακωλύσει το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα που απορρέει από τον κανονισμό 1049/2001 ούτε μπορούσε, αφ’ εαυτού, να δικαιολογήσει την επίκληση εκ μέρους της Επιτροπής του κινδύνου να θιγεί σοβαρά η διαδικασία λήψεως αποφάσεων.
82 Η νομολογία την οποία επικαλείται συναφώς η Επιτροπή δεν ασκεί, εν προκειμένω, επιρροή.
83 Πρώτον, με την απόφαση της 29ης Ιουνίου 2010, Επιτροπή κατά Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, EU:C:2010:376), το Δικαστήριο έκρινε ότι γενικά τεκμήρια όπως τα μνημονευόμενα στη σκέψη 74 της παρούσας αποφάσεως μπορούν να προκύπτουν από την εφαρμοστέα στις διαδικασίες ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων νομοθεσία καθώς και από τη νομολογία σχετικά με το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα του σχετικού διοικητικού φακέλου. Όπως διαπίστωσε το Δικαστήριο στη σκέψη 56 της αποφάσεως αυτής, ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 93 της συνθήκης ΕΚ (ΕΕ 1999, L 83, σ. 1), ο οποίος είχε εφαρμογή στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η εν λόγω απόφαση, δεν προέβλεπε «δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα του διοικητικού φακέλου που τηρεί η Επιτροπή για τους ενδιαφερομένους» στο πλαίσιο διαδικασίας ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων. Τούτο όμως δεν ισχύει ούτε όσον αφορά τον κανονισμό 182/2011 ούτε όσον αφορά τους πρότυπους διαδικαστικούς κανόνες, οι οποίοι, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 77 και 78 της παρούσας αποφάσεως, αναφέρονται είτε ρητώς είτε κατ’ ουσίαν στο καθεστώς προσβάσεως στα έγγραφα που προβλέπει ο κανονισμός 1049/2001.
84 Δεύτερον, εκτιμήσεις ανάλογες με εκείνες που εκτίθενται στην απόφαση που μνημονεύεται στην προηγούμενη σκέψη ισχύουν, όπως επισημαίνει το Δικαστήριο στη σκέψη 59 της απόφασης της 28ης Ιουνίου 2012, Επιτροπή κατά Agrofert Holding (C-477/10 P, EU:C:2012:394) όσον αφορά τη διαδικασία ελέγχου των πράξεων συγκέντρωσης μεταξύ επιχειρήσεων. Συγκεκριμένα, στη σκέψη 62 της εν λόγω απόφασης, κρίθηκε ότι η γενικευμένη πρόσβαση, βάσει του κανονισμού 1049/2001, στα έγγραφα που αντηλλάγησαν μεταξύ της Επιτροπής και των κοινοποιούντων μερών ή των τρίτων στο πλαίσιο μιας τέτοιας διαδικασίας θα ήταν ικανή να θέσει σε κίνδυνο την ισορροπία την οποία θέλησε να εξασφαλίσει ο νομοθέτης της Ένωσης, στο πλαίσιο του κανονισμού περί συγκεντρώσεων, μεταξύ, αφενός, της υποχρεώσεως των συμμετεχουσών επιχειρήσεων να παράσχουν στην Επιτροπή πιθανώς ευαίσθητα εμπορικά στοιχεία, προκειμένου να της επιτρέπουν να εκτιμά τη συμβατότητα της σχεδιαζόμενης πράξεως συγκεντρώσεως με την κοινή αγορά, και, αφετέρου, της εγγυήσεως αυξημένης προστασίας όσον αφορά το επαγγελματικό και το επιχειρηματικό απόρρητο των στοιχείων που διαβιβάζονται στην Επιτροπή. Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 91 των προτάσεών του, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι οι πρότυποι διαδικαστικοί κανόνες αποτελούν απόρροια επιτευχθείσας από τον νομοθέτη ισορροπίας με σκοπό την προστασία των εργασιών των επιτροπών επιτροπολογίας.
85 Τρίτον, με την απόφαση της 14ης Νοεμβρίου 2013, LPN και Φινλανδία κατά Επιτροπής (C-514/11 P και C-605/11 P, EU:C:2013:738), το Δικαστήριο αναγνώρισε την ύπαρξη γενικού τεκμηρίου όπως το μνημονευόμενο στη σκέψη 74 της παρούσας αποφάσεως όσον αφορά τα έγγραφα που αφορούν διαδικασία λόγω παραβάσεως. Από τη σκέψη 59 εκείνης της αποφάσεως προκύπτει ότι το δίκαιο της Ένωσης ουδόλως προβλέπει το δικαίωμα ιδιώτη να λάβει γνώση του φακέλου ακόμη κι αν η διαδικασία κινήθηκε κατόπιν της καταγγελίας του. Επιβάλλεται, ωστόσο, η διαπίστωση ότι δεν είναι κρίσιμες, εν προκειμένω, εκτιμήσεις όπως αυτές που επισημαίνονται στη σκέψη 63 της αποφάσεως εκείνης, οι οποίες αναφέρονται ειδικώς στις συνέπειες που θα μπορούσε να έχει για τη διεξαγωγή της οικείας διαδικασίας λόγω παραβάσεως τυχόν δημοσιοποίηση εγγράφων περιλαμβανόμενων στον σχετικό φάκελο.
86 Τέταρτον, ούτε το κανονιστικό πλαίσιο που εφαρμόζεται στις διαδικασίες επιτροπολογίας μπορεί να συγκριθεί με τους κανόνες που διέπουν τη γνωστοποίηση των υπομνημάτων που κατατίθενται από θεσμικό όργανο στο πλαίσιο ένδικης διαδικασίας. Κατά τη νομολογία, δεν προβλέπεται γενικευμένο δικαίωμα προσβάσεως τρίτων στα υπομνήματα που κατατίθενται στο Δικαστήριο στο πλαίσιο τέτοιων διαδικασιών (απόφαση της 21ης Σεπτεμβρίου 2010, Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής, C-514/07 P, C-528/07 P και C-532/07 P, EU:C:2010:541, σκέψη 99).
87 Τέλος, η νομολογία που επικαλείται η Επιτροπή προς στήριξη της επιχειρηματολογίας της δεν μπορεί να τύχει εφαρμογής εν προκειμένω, δεδομένης της ιδιαίτερης φύσεως της διαδικασίας την οποία αφορούν τα ζητηθέντα έγγραφα.
88 Συναφώς, όπως προκύπτει από το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο α', του κανονισμού 182/2011, επιτροπές όπως η Scopaff επικουρούν την Επιτροπή, ιδίως στο πλαίσιο διαδικασίας εκδόσεως εκτελεστικών πράξεων γενικής εμβέλειας. Εξάλλου, κατά την αιτιολογική σκέψη 7α της αποφάσεως 1999/468, η κανονιστική διαδικασία με έλεγχο, η οποία εφαρμόζεται εν προκειμένω, πρέπει να επιτρέπει στα δύο σκέλη της νομοθετικής αρχής να πραγματοποιούν έλεγχο πριν από τη θέσπιση μέτρων που έχουν ως αντικείμενο την τροποποίηση μη ουσιαστικών στοιχείων πράξης που εκδόθηκε σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία.
89 Επομένως, κατά την εξέταση της επιχειρηματολογίας της Επιτροπής, πρέπει να ληφθούν υπόψη τα πλεονεκτήματα που απορρέουν, κατά την αιτιολογική σκέψη 2 του κανονισμού 1049/2001, από την αυξημένη διαφάνεια, δηλαδή την καλύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων καθώς και μια μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοίκησης έναντι του πολίτη σε ένα δημοκρατικό σύστημα (απόφαση της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, C-39/05 P και C-52/05 P, EU:C:2008:374, σκέψη 45).
90 Μολονότι τα στοιχεία αυτά αποκτούν ιδιαίτερη σημασία οσάκις τα θεσμικά όργανα της Ένωσης ενεργούν ως νομοθέτες (απόφαση της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, C-39/05 P και C-52/05 P, EU:C:2008:374, σκέψη 46), είναι κρίσιμα και όταν η Επιτροπή ασκεί τις αρμοδιότητές της στο πλαίσιο διαδικασίας εκδόσεως εκτελεστικών πράξεων γενικής εμβέλειας, όπως η διαδικασία καταρτίσεως σχεδίου κανονισμού για την τροποποίηση του παραρτήματος III του κανονισμού 1925/2006, πράξεις οι οποίες, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 100 των προτάσεών του, μπορούν να επηρεάσουν τους πολίτες της Ένωσης στο σύνολό τους.
91 Κατόπιν των προεκτεθέντων, ο πρώτος λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του δεύτερου λόγου αναιρέσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
92 Ο δεύτερος λόγος αποτελείται από δύο σκέλη.
93 Με το πρώτο σκέλος του δευτέρου λόγου αναιρέσεως, η Επιτροπή προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι παρέβη την υποχρέωση αιτιολογήσεως που υπέχει καθώς και ότι προέβη σε ελλιπή εκτίμηση των λόγων στους οποίους στηρίζεται η επίδικη απόφαση.
94 Ειδικότερα, το Γενικό Δικαστήριο διαχώρισε σε δύο κατηγορίες τους λόγους που εκτίθενται στην επίδικη απόφαση, δηλαδή σε εκείνους που αφορούν «τις επιμέρους θέσεις των κρατών μελών στο πλαίσιο των διαδικασιών επιτροπολογίας», οι οποίοι εξετάστηκαν στις σκέψεις 54 έως 69 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, και σε εκείνους που αφορούν «τη συνεργασία των κρατών μελών στο πλαίσιο της διαδικασίας επιτροπολογίας», οι οποίοι εξετάστηκαν στις σκέψεις 70 έως 76 της αναιρεσιβαλλόμενης αποφάσεως. Το Γενικό Δικαστήριο δεν εξέτασε τον σχετικό με τη γνωστοποίηση των οικείων εγγράφων κίνδυνο υπό το πρίσμα της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας που προβλέπεται στο άρθρο 4 παράγραφος 3, ΣΕΕ. Ωστόσο, η διάταξη αυτή θα μπορούσε να δικαιολογήσει τη μη γνωστοποίηση εμπιστευτικών πληροφοριών στην περίπτωση που μια τέτοια γνωστοποίηση θα μπορούσε να θέσει σε κίνδυνο τη νομοθετική διαδικασία.
95 Εξάλλου, το Γενικό Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη του το γεγονός ότι η διαδικασία εκδόσεως του κανονισμού 2021/468 δεν είχε ολοκληρωθεί πλήρως, όπερ αποτελούσε ουσιώδες στοιχείο που αποδείκνυε «ότι δεν μπορούσε να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να αναγκαστεί η Επιτροπή να κινήσει εκ νέου τις διαβουλεύσεις πριν από την οριστική έκδοση [του εν λόγω κανονισμού]». Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο παρέβη την υποχρέωση αιτιολογήσεως που υπέχει και προέβη σε «ελλιπή εκτίμηση των επιχειρημάτων που προέβαλε η Επιτροπή με την [επίδικη] απόφαση».
96 Με το δεύτερο σκέλος του δευτέρου λόγου αναιρέσεως, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν εκτίμησε σφαιρικώς τις περιστάσεις που προβλήθηκαν στο πλαίσιο της εκ μέρους του εν λόγω θεσμικού οργάνου εκτιμήσεως της υπάρξεως του προβαλλόμενου με την επίδικη απόφαση κινδύνου να θιγεί σοβαρά η διαδικασία λήψεως αποφάσεων.
97 Οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως αμφισβητούν την επιχειρηματολογία αυτή.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
98 Με τα δύο σκέλη του δευτέρου λόγου αναιρέσεως, τα οποία πρέπει να εξεταστούν από κοινού, η Επιτροπή προσάπτει, κατ’ ουσίαν, στο Γενικό Δικαστήριο ότι, στο πλαίσιο της εκτιμήσεως της υπάρξεως κινδύνου να θιγεί σοβαρά η οικεία διαδικασία λήψεως αποφάσεων, δεν προέβη σε σφαιρική εκτίμηση των στοιχείων που η ίδια είχε προσκομίσει. Ειδικότερα, κατά την Επιτροπή, το Γενικό Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη τον κρίσιμο χαρακτήρα, αφενός, του άρθρου 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ και, αφετέρου, των κανόνων περί επιτροπολογίας όσον αφορά την εμπιστευτικότητα των εργασιών επιτροπών όπως η Scopaff. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Γενικό Δικαστήριο παρέβη εξάλλου την υποχρέωση αιτιολογήσεως που υπέχει.
99 Όπως προκύπτει από τις σκέψεις 73 και 74 της παρούσας αποφάσεως, υπό την επιφύλαξη των περιπτώσεων αναγνωρίσεως, από το Δικαστήριο, γενικού τεκμηρίου μη γνωστοποιήσεως μιας κατηγορίας εγγράφων, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης υποχρεούνται να προβαίνουν σε εξατομικευμένη και συγκεκριμένη εξέταση καθενός από τα ζητούμενα βάσει του κανονισμού 1049/2001 έγγραφα και να παρέχουν ειδικές εξηγήσεις σχετικά με τον κίνδυνο να θιγεί η διαδικασία λήψεως αποφάσεων που επικαλούνται και, επομένως, δεν μπορούν να αρκούνται σε αφηρημένους και γενικής φύσεως λόγους για να δικαιολογήσουν τη μη γνωστοποίηση των εγγράφων αυτών.
100 Όπως, όμως, προκύπτει από τις εκτιμήσεις που εκτέθηκαν στο πλαίσιο της εξετάσεως του πρώτου λόγου της υπό κρίση αιτήσεως αναιρέσεως, η παραδοχή στην οποία στηρίχθηκε η Επιτροπή στην επίδικη απόφαση, δηλαδή ότι το κανονιστικό πλαίσιο που διέπει τις διαδικασίες επιτροπολογίας προστατεύει, έναντι κάθε αιτήσεως προσβάσεως στα έγγραφα, τον εμπιστευτικό χαρακτήρα των επιμέρους θέσεων των κρατών μελών, είναι εσφαλμένη.
101 Λαμβανομένων υπόψη των ως άνω διαπιστώσεων, κανένα από τα επιχειρήματα που προέβαλε η Επιτροπή στο πλαίσιο του δευτέρου λόγου αναιρέσεως δεν μπορεί να θέσει υπό αμφισβήτηση τη σκέψη 73 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, με την οποία το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η επίδικη απόφαση στηρίζεται σε αφηρημένη αιτιολογία αφορώσα τη διατήρηση της συνεργασίας μεταξύ των κρατών μελών στο πλαίσιο των διαδικασιών επιτροπολογίας εν γένει.
102 Τούτο ισχύει, μεταξύ άλλων, όσον αφορά το γεγονός, το οποίο επικαλείται η Επιτροπή, ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν εξέτασε ως αυτοτελές το επιχείρημα που αφορούσε το άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ, στο οποίο το Γενικό Δικαστήριο, εν πάση περιπτώσει, ρητώς παρέπεμψε στη σκέψη 72 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως. Συγκεκριμένα, το Γενικό Δικαστήριο επισήμανε στις σκέψεις 73 και 74 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, χωρίς η Επιτροπή να το αμφισβητήσει στο στάδιο της υπό κρίση αιτήσεως αναιρέσεως, ότι οι αρνητικές συνέπειες που προσδιορίστηκαν στην επίδικη απόφαση όσον αφορά τη συνεργασία των κρατών μελών δεν είχαν καμία απολύτως συγκεκριμένη σχέση με τις ειδικές περιστάσεις της επίμαχης διαδικασίας λήψεως αποφάσεων, οι δε αρνητικές αυτές συνέπειες στηρίζονταν στην παραδοχή ότι οι διαδικασίες επιτροπολογίας προστάτευαν τον εμπιστευτικό χαρακτήρα των επιμέρους θέσεων των κρατών μελών έναντι κάθε αιτήσεως προσβάσεως στα έγγραφα, παραδοχή η οποία, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 100 της παρούσας αποφάσεως, είναι εσφαλμένη.
103 Το ίδιο ισχύει όσον αφορά τους ισχυρισμούς της Επιτροπής ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη τους κανόνες περί επιτροπολογίας σχετικά με τον εμπιστευτικό χαρακτήρα διαδικασιών όπως η επίμαχη εν προκειμένω. Συναφώς, στις σκέψεις 68 και 69 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι, μολονότι το νομικό πλαίσιο σχετικά με τις διαδικασίες επιτροπολογίας δεν μπορούσε να εμποδίσει την άσκηση του δικαιώματος προσβάσεως στα έγγραφα που απορρέει από τον κανονισμό 1049/2001 ούτε να ωθήσει την Επιτροπή να προβάλει ότι υφίσταται κίνδυνος να θιγεί σοβαρά η διαδικασία λήψεως αποφάσεων απλώς και μόνον λόγω της δυνατότητας εφαρμογής του εν λόγω νομικού πλαισίου, τούτο ουδόλως εμπόδιζε το εν λόγω θεσμικό όργανο, σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις, να μην χορηγεί πρόσβαση σε έγγραφα όπως τα ζητηθέντα εν προκειμένω, όταν η γνωστοποίησή τους θα μπορούσε να θίξει συγκεκριμένα τα συμφέροντα τα οποία προστατεύονται από τις εξαιρέσεις του άρθρου 4 του κανονισμού αυτού. Πάντως, η Επιτροπή δεν ισχυρίζεται ότι εξέθεσε, με την επίδικη απόφαση, συγκεκριμένα στοιχεία ικανά να αποδείξουν την ύπαρξη τέτοιου κινδύνου όσον αφορά την οικεία διαδικασία λήψεως αποφάσεων.
104 Κατά τα λοιπά, μολονότι η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο εσφαλμένως διαχώρισε τους ισχυρισμούς που παρατίθενται στην επίδικη απόφαση σε δύο κατηγορίες, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το εν λόγω θεσμικό όργανο δεν εξηγεί ούτε τους λόγους για τους οποίους το Γενικό Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη το σύνολο των κρίσιμων εν προκειμένω στοιχείων ούτε τους λόγους για τους οποίους μια άλλη μέθοδος εξετάσεως των συγκεκριμένων λόγων θα είχε οδηγήσει σε διαφορετικό αποτέλεσμα.
105 Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή δεν μπορεί επίσης να υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο παρέβη την υποχρέωση αιτιολογήσεως που υπέχει.
106 Τέλος, πρέπει να απορριφθεί το επιχείρημα της Επιτροπής ότι το Γενικό Δικαστήριο παρέλειψε να εξετάσει το γεγονός ότι η διαδικασία εκδόσεως του κανονισμού 2021/468 δεν είχε ολοκληρωθεί πλήρως, όπως προκύπτει, κατά την Επιτροπή, από την επίδικη απόφαση.
107 Πράγματι, αφενός, διαπιστώνεται ότι από το σημείο 25 και από το διατακτικό της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως προκύπτει, μεταξύ άλλων, ότι με την απόφαση αυτή η Επιτροπή, η οποία με την αναίρεση που άσκησε δεν προβάλλει παραμόρφωση ως προς το ζήτημα αυτό, επικαλέστηκε το άρθρο 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 και όχι το πρώτο εδάφιο της παραγράφου αυτής, το οποίο αφορά την προστασία διαδικασίας λήψεως αποφάσεων η οποία βρίσκεται ακόμη σε εξέλιξη. Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 114 των προτάσεών του, εφόσον η Επιτροπή στηρίζεται στο δεύτερο αυτό εδάφιο, δεν μπορεί να επικαλεστεί την προβαλλόμενη μη ολοκλήρωση της διαδικασίας προκειμένου να υποστηρίξει ότι η γνωστοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων θα έθιγε σοβαρά τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων.
108 Αφετέρου, και εν πάση περιπτώσει, ο κανονισμός 2021/468 εκδόθηκε στις 18 Μαρτίου 2021, ήτοι πριν από την έκδοση, στις 7 Απριλίου του ίδιου έτους, της επίδικης αποφάσεως. Επομένως, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η διαδικασία εκδόσεως του κανονισμού 2021/468 δεν είχε ολοκληρωθεί πλήρως κατά τον χρόνο εκδόσεως της επίδικης αποφάσεως.
109 Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, πρέπει να απορριφθεί ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως και, ως εκ τούτου, και η αναίρεση στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
110 Δυνάμει του άρθρου 184, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, όταν η αίτηση αναιρέσεως είναι αβάσιμη, το Δικαστήριο αποφαίνεται επί των δικαστικών εξόδων.
111 Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, που εφαρμόζεται στην αναιρετική διαδικασία δυνάμει του άρθρου 184, παράγραφος 1, του Κανονισμού αυτού, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
112 Δεδομένου ότι η Επιτροπή ηττήθηκε όσον αφορά την αίτηση αναιρέσεως και οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως ζήτησαν την καταδίκη της στα δικαστικά έξοδα, η Επιτροπή πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα της αιτήσεως αναιρέσεως.
113 Δεδομένου ότι οι προσφεύγοντες πρωτοδίκως ηττήθηκαν και η Επιτροπή ζήτησε την καταδίκη τους στα δικαστικά έξοδα, οι διάδικοι αυτοί πρέπει να καταδικαστούν στα δικαστικά έξοδα της ανταναιρέσεως.
114 Το άρθρο 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, το οποίο εφαρμόζεται στην αναιρετική δίκη δυνάμει του άρθρου 184, παράγραφος 1, ορίζει ότι τα κράτη μέλη και τα όργανα που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.
115 Συνεπώς, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών φέρει τα δικαστικά έξοδά του.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πέμπτο τμήμα) αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την αίτηση αναιρέσεως και την ανταναίρεση.
2) Καταδικάζει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα της αιτήσεως αναιρέσεως.
3) Καταδικάζει την Covington & Burling LLP και τον Bart Van Vooren στα δικαστικά έξοδα της ανταναιρέσεως.
4) Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών φέρει τα δικαστικά έξοδά του.
(υπογραφές)
* Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.